El viernes 12 de septiembre fui invitado a la presentación del “Índice de Burocracia 2025” para 21 países en América Latina y Europa. Es un gran proyecto, liderado por la Dra. Sary Levy en el AdamSmith Center for Economic Freedom (Florida International University - FIU), que con este ejemplar publica su quinto informe anual con la recopilación, análisis y publicación de datos referidos a las dificultades o no de abrir y operar empresas en los países estudiados. El acto de presentación incluyó la participación de Carlos Díaz-Rosillo, director del Centro, el expresidente de México, Felipe Calderón, la candidata a la presidencia de Colombia, Vicky Dávila, y representantes de varios de los centros de investigación localizados en algunos de los países incluidos en el estudio, incluyendo a los doctores Wagner Lenhart del Instituto Millenium (presentando resultados para Brasil), Luis Loria del Ideas Labs (Costa Rica), Sigfrido Lee del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Guatemala y El Salvador), e Iyana John del Institute of International Relations at WIU (Trinidad y Tobago)
El Índice de burocracia utiliza como métrica base
el número de horas necesarias para cumplir con los trámites y requisitos tanto para
abrir como para operar empresas en cada país estudiado. De esta manera el
equipo de investigadores afiliados al proyecto y asociados a una veintena de
centros de investigación locales determinan una cifra comparable entre cada
país con alto grado de objetividad, representativa de la complejidad de cumplir
con los requisitos legales para abrir y operar empresas y negocios de país a país;
es decir, una medición comparativa de cada burocracia nacional. Cuantificado
este dato para todos los países entre sí, se determina el costo de oportunidad
que implica cumplir con dichos trámites. Para el año estudiado y publicado en
el informe, el análisis coloca este costo en $110,5 mil millones para el
conjunto de 21 países, cerca del 13% de su PIB, pero con amplias variaciones de
país a país.
La hipótesis de un análisis como este es que el costo
de la burocracia impacta de manera negativa el desenvolvimiento de la economía.
Sin embargo, todos los presentadores asentaron su acuerdo de que los gobiernos
tienen la obligación de establecer normas operativas que de alguna manera
mantengan el orden de la economía y una función esencial del gobierno: el imperio de la ley. Es la opinión expresada por los presentadores que hace
falta encontrar el equilibrio justo y suficiente entre la burocracia necesaria y la burocracia excesiva que permita el mejor desarrollo
económico.
INTERVENCIONES
En la primera intervención, por el expresidente
mexicano Felipe Calderón entrevistado por el director del Centro, Carlos
Díaz-Rosillo, Calderón afirmó que en su experiencia y propios estudios
consideraba que el factor que impacta más directa y favorablemente el
desarrollo económico es el estado de derecho institucional. En paráfrasis, dijo
“si caminando por la playa me encontrase con una lámpara, la frotase y saliera
un genio para concederme tres deseos para mejorar mi país, le pediría, un sólido
estado de derecho, un buen sistema de salud y un buen sistema de educación. Si me concediera uno solo, seria el estado de
derecho”. Los otros dos deseos, por
supuesto, se centran en fallas de mercado que cuando son subsanadas mejoran la
productividad del país, pero sin el imperio de la ley la capacidad de
planificar y operar en un ambiente sin arbitrariedad es imposible, elevando la incertidumbre
y riesgo, e impactando la productividad y la competitividad.
Si los gobiernos establecen leyes, reglamentos y
decretos para regular la actividad económica, eso implica que, por su propia
naturaleza, es altamente probable que la reglamentación burocrática crezca de
manera orgánica en el tiempo. El presidente Calderón no dijo esto de manera explícita,
pero utilizó la imagen de los anillos de corteza de un árbol, cada anillo
representando una nueva administración. La hipótesis del crecimiento orgánico y
natural de la burocracia es una que con los reportes anuales del índice de
burocracia pudiese evaluarse, debido a que ya existen cinco a seis años de
información recabada en diversos países bajo diversos enfoques administrativos.
Casos como Colombia, Brasil y Argentina serían especialmente interesantes en
este análisis, por haber tenido recientes vuelcos en las ideologías imperantes
de sus administraciones ejecutivas.
Tanto Díaz-Rosillo como Calderón hicieron hincapié en
la necesidad de voluntad directa de combatir la burocracia legada – los anillos
anteriores. Díaz-Rosillo compartió su experiencia durante la administración de
George W. Bush, que tenía como directriz que para cada reglamento propuesto se
eliminaran dos reglamentos existentes. Calderón, a su vez, relató el uso del
modelo “valija del portaequipaje” solicitando a todos sus miembros del poder
ejecutivo recopilar las ordenanzas y reglamentos que consideraban
imprescindibles para poder ejercer sus funciones (“viajar”) y presentarlas en
una reunión el 30 de octubre, a los pocos meses de su elección. Bajo este
método eliminaron 14.000 ordenanzas y reglamentos a nivel federal que, a fin de
cuentas, nadie sabía por qué existían o su propósito. El presidente presentó
una lámina en la que decía que el tiempo necesario para iniciar una empresa
disminuyó de alrededor de 59 días a unos 9 días durante su gestión.
Bajo la premisa de la necesidad de contrarrestar de
manera activa el crecimiento orgánico y natural de la burocracia, es
interesante notar la intervención de Sigfrido Lee, del Centro de
Investigaciones Económicas Nacionales, donde recabaron los datos de Guatemala y
el Salvador para este informe. En su
intervención puntualiza la disminución de los tiempos de apertura y operación
de empresas en Guatemala tras iniciativas directas desde el ejecutivo,
disminuyendo trámites, centralizando operaciones y creando plataformas
digitales de interacción entre usuarios y agencias del estado. Al cambiar el
ejecutivo, se mantuvieron los logros en disminución de horas dedicadas a cumplir
requisitos burocráticos, pero no se mantuvo la tendencia decreciente. En
contraste, El Salvador ha mantenido iniciativas similares que lo han llevado de
índices de burocracia mayores que Guatemala a igualarlos y ahora ser mucho
menores. La persistencia en las iniciativas de desburocratizar la intervención
del estado en la actividad empresarial es crucial para su éxito continuado,
según estos presentadores— para evitar un nuevo anillo en la corteza.
USO DE LOS ÍNDICES
Para efectos comparativos con los los informes del Índice
de burocracia de años anteriores debe tomarse en cuenta que el universo de
empresas analizadas en el informe 2025 es distinto al de los años previos,
puesto que el Índicede burocracia 2024 y anteriores se enfocan sobre pequeñas empresas,
mientras que el informe del 2025 se enfoca sobre la mediana empresa. Dos supuestos
pueden servir de base para los efectos comparativos, supuestos que deben ser
verificados con datos empíricos:
- Los índices de burocracia son naturalmente mayores en medianas empresas que en pequeñas empresas; El número de empleados, el volumen de operaciones y la naturaleza de las mismas probablemente requiere de mayor administración de cumplimiento, supervisión y licencias que en pequeñas empresas.
- A pesar de anticipar un mayor índice de burocracia en la mediana empresa, el salto cuantitativo puede indicar tendencias generales en el impacto de la burocracia sobre todo tipo de empresas.
En interesante intervención, la candidata a la
presidencia de Colombia Vicky Dávila habló de la posición comparativa de
Colombia en los índices de apertura y operación para argumentar a favor de su
posible gestión de gobierno. Con su país ubicado como el 6º de 21 con mayor
numero de horas necesarias para la apertura, y 2º en carga de horas operativas,
la candidata Dávila fustigó al gobierno actual encabezado por Gustavo Petro y
prometió implementar políticas de desburocratización. No se equivoca la Sra.
Dávila en imputar responsabilidad a la gestión del gobierno actual, si se
comparan los índices de burocracia en el informe 2025 con el informe 2024. El
índice de burocracia para apertura de empresas en Colombia pasó de 1.952 horas en
el informe 2024 a 2.475 horas en el informe 2025. El índice de burocracia en operaciones
pasó de 2.620 horas en el informe 2024 a 5.237 horas en el informe 2025. La
tendencia es significativa, aun si se cuestionasen métodos de métrica y cuantificación
o se hubiesen cambiado metodologías de recabacion de información, lo cual no se
indica en ninguna parte de los informes, y aun tomando en cuenta las salvedades
mencionadas anteriormente.
La Sra. Dávila, ofreció como evidencia de la burocratización excesiva una lista retórica de trámites necesarios para la apertura de una empresa, medidas que cualquier empresario consideraría necesarias, tales como el registro del nombre de la empresa, o su inscripción en el sistema de registro fiscal. Dicha lista no parece ser un verdadero plan.
El expresidente Calderón, por ejemplo, relató que para registrar el nombre de una empresa local en México antes de su gestión había que hacerlo ante la Secretaría de Relaciones Exteriores. Esta anécdota la usó para describir el tipo de legado burocrático absurdo que entorpece la apertura y operación de empresas, y que es necesario destapar y limpiar. La centralización digitalizada de gestiones interdepartamentales en una sola plataforma tanto en México, como en Brasil, Guatemala y El Salvador se presentaron como herramientas de desburocratización que adicionalmente disminuyen oportunidades de corrupción al disminuir arbitrariedad potencial en las interacciones burocráticas por parte de funcionarios con capacidad de entorpecer los trámites.
Bajo este aparte, es importante hacer notar
que el Dr. Lee (Guatemala/El Salvador) advirtió la necesidad de hacer lo que
llama “transformación digital”. Es decir, no automatizar el legado burocrático,
sino aprovechar la digitalización para reestructurar y simplificar los procesos
burocráticos. En una variante de la “valija del portaequipaje” de Calderón, se
analiza la burocracia existente para digitalizar lo estrictamente necesario y
funcional. La Dra. Levy también aclaró que las dificultades de infraestructura
y penetración digital en algunas localidades pueden limitar la efectividad de
dicha transformación digital.
Al parecer
Argentina está haciendo esfuerzos para desburocratizar la intervención estatal
en la apertura y operación de empresas; o por lo menos así lo dice su gobierno,
pero esto todavía no se refleja en los índices de burocracia (Apertura 2024,
2.513 horas / Apertura 2025, 4.495 horas – Operación 2024, 822
horas / Operación 2025, 2.156 horas). Sin confirmar metodologías para el
recabado, cuantificación y uso de los datos -y tomando en cuenta las salvedades
mencionadas anteriormente acerca de la muestra de empresas- al igual que en el
caso de Colombia, no se puede afirmar categóricamente y de manera absoluta que
la Argentina de este año es el doble o más burocrática que la del año pasado,
pero la tendencia es indiscutible.
Destapar y limpiar del legado burocrático los elementos
entorpecedores (y que frecuentemente han sido fuente de corrupción) es un verdadero
plan. Establecer un mecanismo autosustentable enfocado en la desburocratización
es un verdadero plan.
REFLEXIONES
Sin lugar a duda, la burocracia excesiva tiene impacto
sobre la creación y operación de empresas en cualquier economía. Adicionalmente,
todo legado burocrático excesivo puede engendrar oportunidades de corrupción
habituales, con su consecuente socavar de la autoridad legítima del estado (el cínico
“todos son corruptos”). Determinar hasta qué punto es necesaria la burocracia para
estimular la competencia, la creatividad y proteger los intereses de los
emprendedores es la cuestión fundamental.
La burocracia es parte del estado de derecho. El
registro de marcas, por ejemplo, es necesario para evitar duplicación de
productos y servicios con el mismo nombre en detrimento del consumidor, y para la
protección del emprendedor original de dicha marca. La simplificación de los elementos necesarios
para emprender y para operar un negocio lo mide la métrica de horas que utiliza
el índice. El índice no supone que nunca existirá burocracia, solo cuantifica
su existencia e impacto sobre las empresas.
Entre los postulados de estos estudios se encuentra
uno de los más importantes que debe utilizarse como punto de partida para
determinar el éxito o no de medidas de desburocratización: el impacto sobre el
sector informal de la economía de los países estudiados.
La persistencia y crecimiento del sector informal
puede reflejar las consecuencias de una burocratización asfixiante, o percibida
como tal, en los potenciales emprendedores que utilizan sus energías para hacer
de este sector un gran motor económico en la región de los países
latinoamericanos estudiados. El hecho de que este sea un sector activo,
dinámico y que permite la supervivencia de una gran mayoría de la población establece
la necesidad de crear mecanismos para canalizar esas energías productivas para
mejorar las economías de estos países. El presidente Calderón habló brevemente
de un programa dirigido a este sector que, según dice, fue exitoso
parcialmente. Calderón, caracterizó al sector como vulnerable ante la actividad
más difundida del crimen organizado, la extorsión, y su susceptibilidad a abusos de
corrupción por autoridades locales. Estas autoridades frecuentemente, resisten
esfuerzos de desburocratización por las autoridades centrales del país y representan un nivel de carga financiera y arbitrariedad que impacta negativamente el espíritu emprendedor del sector informal. La asociación
entre el crimen organizado y la corrupción está implícita en los argumentos del
expresidente.
El Dr. Wagner Lenhart del Instituto Millenium (Brasil),
en su intervención y comentarios posteriores, comentó acerca de la renuencia de
participantes en este sector a formalizarse debido que implica cargas fiscales.
El Dr. Lenhart expuso que actualmente en Brasil hay iniciativas parlamentarias
en curso para modificar los esquemas tributarios – supondremos para
simplificarlos – que buscan incentivar al sector informal a hacer la transición
hacia el sector formal. Es de hacer notar que Brasil desde hace un tiempo ha
sido pionero (junto con La India) en la micro financiación, ayudando
efectivamente a incentivar esa transición. En Venezuela ha habido esfuerzos
(privados) en ese mismo sentido de micro financiamiento, pero no hay datos
fácilmente comprobables fidedignos acerca del resultado o efectividad de estos
esfuerzos. Esperemos que la iniciativa de
reforma fiscal en Brasil no genere nuevos reglamentos con necesidades de contadores,
expertos y autoridades fiscales complejas (como, por ejemplo, en los EE.UU.) sino
algo más parecido a la simpleza de algunos países europeos, un trámite digital
en donde el usuario aprueba o disputa la información tributaria suministrada
por la autoridad fiscal, por ejemplo, la “Renta Web” en España y modelos
similares en el Reino Unido, Dinamarca y Suecia.
Más allá de los intentos de formalizar a los
informales, su energía empresarial y esfuerzos para la supervivencia algo
ilustran: es posible que el llamado sector formal de la economía sea “demasiado
formal”. Empresas “formales”, en complicidad con el estado, pueden buscar crear
barreras a la competencia, barreras institucionales y de mercado, para protegerse
de la innovación y energía que pueda surgir a retar su dominio, incluso del
sector “informal”. Los índices de
burocracia pueden indicarnos también un nivel de proteccionismo y estructuras
de corrupción que estancan al potencial de libre empresa y competitividad en
estos países. Esta hipótesis es de interés para establecer políticas de
competitividad empresarial que van mas allá de la protección de patentes y
marcas; para identificar la necesaria “informalización” del sector formal de la
economía. El trabajo de la Dra. Levy, y todo el equipo del Adam Smith Center
y los centros de investigación afiliados al estudio que han producido el
“Índice de burocracia”, es una base fundamental para indicar la ruta para “desformalizar”
la economía y desatar el potencial empresarial y creativo latente en todos los
países de la región.
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Otras reflexiones sobre corrupción por Carlos J. Rangel:
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